历代皇帝如何限制地方权力

2019-06-20 15:30:17 来源: 嘉峪关信息港

我国古代中央对地方官吏的监察,始终是封建政治中的一个重大问题。数千年来,封建统治者惮思竭虑地设计并推行了多种监察地方的方案和措施,即使在今天看来,其中也不乏合理的、有价值的因素。本文试就古代对地方监察的几种主要形式,分别进行考察,并比较其利弊,以期总结出一些有益的经验和教训。

一、秦汉时期

秦始皇统一中国的前六年,秦国南郡的郡守腾给本郡各县、颁发了一部文告——《语书》,其中说:“今且令人案行之,举劾不从令者,致以律,论及令、丞。有(又)且课县官,独多犯令而令、丞弗得者,以令、丞闻。”课为考核;闻即上报。 说明当时秦国对县一级长官令、丞的监察由郡守负责,郡守所遣之人,当是身边行政官员无疑。他们可能是早有史料记载的监察地方的行政官员。由于当时只在局部地区实行,影响不大。汉代在地方设十三州刺史,专门监督地方豪强和封国,在京师要地,另设司隶校尉一职。

二、魏晋时期

西晋王朝建立不久,晋武帝即全面推行以行政长官监察地方官吏的制度。秦始四年(268年)六月,晋武帝颁布诏书, 内称:“郡国守相,三载一巡行属县”;“若长吏在官公廉,虑不及私,正色直节,不饰名誉者,及身行贪秽,谄黩求容,公节不立,而私门日富者,并谨察之。扬清激浊,举善弹违”。由于武帝重视, 监察活动在当时发挥了一定作用。但西晋历史不长,到了东晋,地方监察制度逐渐遭到破坏。泰宁二年(324年)十月, 江州刺史应詹上疏说:“汉朝使刺史行部,乘传奏事,犹恐不足以辨彰幽明,弘宣政道,故复有绣衣直指。今之艰弊,过于往昔。”寥寥数语,披露了地方监察失灵的状况。

三、宋朝时期

宋代加强了对地方官的监督,实行以监司为主、通判为辅的监察系统。

北宋初设立十五路,每路设转运司,对地方财政进行监督。转运使无固定任期,一般以朝臣充任,“岁行所部,检察储积,稽考帐籍,凡吏蠹民瘼,悉条以上达,及专举刺官吏之事”。 此时的转运使还是监察官,但随着中央专制集权的加强,“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任,皆委于转运使”,一路之事无所不总, 成为地方行政长官。后来又在各路设立提点刑狱司,除掌管一路司法外,兼管“举刺官吏之事”。此外还有掌管赈灾、盐铁茶酒, 兼察吏治的提举常平司。转运司、提点刑狱司、提举常平司统称监司,其长官都属于路一级的监察官。通判是北宋初年设置的州(郡)一级行政区的监察官。通判不是知州的副职和属官,而是具有与知州共同处理政务,并且负有监督知州职责的监察官。至南宋绍兴年间,通判的权力加重,“入则贰政,出则按县”,监察对象扩展到属县官吏。 监司和通判一身数职,与行政长官无异,却又都兼管地方的监察工作。他们互相侵越权限,关系混乱。这样做的好处就是便于皇帝控制驾御,而于实际工作弊多利少。因此,监司与通判的监察效果不会理想。这一点是不言而喻的,无需过多地论述。

四、明清时期

明代地方的督抚曾负责监察工作。督抚是总督与巡抚的概称,两者先有巡抚后有总督。

巡抚之制形成于明永乐十九年(1421年)。 巡抚由行政长官担任,初不握有监察权,但在宣德七年(1432年)八月,明帝正式命各处巡抚侍郎,同巡按御史与按察使一同考察州县官吏。 这是巡抚拥有监察权的开端。景泰四年(1453年),巡抚兼领都御史头衔,更具有监察官的性质。巡抚任期一年,任满回京奏事。至弘治十三年(1500年),有人指出:“若巡抚不久任,与巡按无异,何复用巡抚为哉?”要求巡抚久任,内地省分任期三年,边防省分任期五年,遂形成正式制度。巡抚驻节省城,巡按及分巡道员成为其直接下属。明代的总督是在巡抚制度普遍推行的基础上产生的,出任总督的绝大多数为朝官。尽管督抚制度已经形成,但终明一代,督抚都处在向地方大臣过渡阶段。这个过渡的终完成是在清代。需要说明的是,无论是明还是清,监察权只是督抚权限中的一部分,而且这部分的比重愈往后愈下降。换言之,明清时期中央对地方的监察主要并不是通过督抚进行的。

综上所述,似可得出这样的认识:以行政官员监察地方官吏,在晋代并没有收到预期效果;宋代的监司、通判与明清的督抚都是兼职的监察官(清代的督抚后已演变为纯粹意义上的地方行政长官),他们对地方官的监察,不会有什么明显的作用,也应是可以肯定的事实。用行政长官监察地方何以收效甚微?早在两千三百多年前的战国时代,商鞅就从官吏之间的利害关系入手,阐明了其中的原委。他说:“吏虽众,事同体一也。夫事同体一者,相监不可。且夫利异而害不同者,先王所以为保也。故至治,夫妻交友不能相为弃恶盖非,而不害于亲,民人不能相为隐。上与吏也,事合而利异者也。今夫驺、虞,以相监,不可;事合而利同者也。若使马焉能言,则驺、虞无所逃其恶矣,利异也。利合而恶同者,父不能以问子,君不能以问臣。吏之与吏,利合而恶同也。夫事合而利异者,先王之所以为端也。”

按照商鞅的理论,行政官员之间利害一致,不可相监;只有确立职务相联系而利益相异的钳制关系,才能使监察发挥作用。

本文作者:一马平川555(今日头条)Tags:宋朝 中国古代史 中国历史 晋武帝 明朝

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